del Cons. Paolo Luigi Rebecchi
Nel comunicato stampa del 4 maggio 2011, l’OLAF ha dato notizia di una importante indagine conclusasi in Lombardia nell’ambito della quale l’autorità giudiziaria di Milano , con la collaborazione dell’OLAF e della Guardia di finanza ha proceduto alla chiusura indagini nei confronti di 23 soggetti per il reato di truffa aggravata nei confronti dell'Unione Europea, 7 dei quali denunciati anche per il reato di associazione a delinquere. A tutti i soggetti indagati è stato inoltre contestato il reato transnazionale ex Legge 146/2006, mentre nei confronti di 3 enti è stata ascritta la responsabilità amministrativa prevista dal D.Lgs. 231/2001. L'indagine, nata a fine del 2008 da una segnalazione dell'Ufficio Europeo per la Lotta Antifrode (OLAF), ha riguardato raggruppamenti transnazionali di enti (pubblici e privati) ed imprese, beneficiari di finanziamenti erogati direttamente dall'Unione Europea nel settore dell'innovazione tecnologica e della ricerca. Le condotte delittuose individuate nel corso delle indagini vanno dalla predisposizione di proposte (finalizzate all'ottenimento del finanziamento) riportanti informazioni non veritiere, alla rendicontazione di spese inesistenti ovvero "gonfiate" attraverso l'utilizzo di falsa documentazione contabile relativa a società italiane ed estere (alcune delle quali come detto in realtà "scatole vuote"), fino all'inserimento in rendicontazione quali "ricercatori" di soggetti inesistenti ovvero del tutto ignari. Grazie alle truffe i progetti non vedevano apporti finanziari privati: i contributi comunitari venivano distratti dagli indagati e destinati ad altri fini, mentre le attività di ricerca (riguardanti i settori della sanità, della pubblica amministrazione, della sicurezza stradale e dell'università) sono risultate essere "fasulle" e/o comunque prive di applicazione concreta. A conclusione delle indagini, svolte su 22 progetti finanziati dalla Commissione Europea, sono stati contestati in quanto illecitamente percepiti oltre 53 milioni di Euro.
Nell’ambito di tale vicenda , oltre al profilo di particolare rilevanza del danno alla finanza pubblica comunitaria e nazionale è emersa anche la importanza dei rapporti fra autorità giudiziaria penale e contabile con particolare riferimento alle misure di cautela adottate nei confronti dei soggetti indagati.
Va inoltre evidenziato che tale vicenda registra la prima conferma dell’indirizzo giurisprudenziale segnalato nel precedente numero di “Argilnews” (luglio 2011) relativa alla competenza della Corte dei conti di agire anche nel caso di “spese dirette”, con individuazione della stessa Unione europea quale soggetto danneggiato nel giudizio di responsabilità contro gli autori della frode sicché in questo caso, al termine del giudizio, in caso di condanna, l’Unione verrà a disporre di un titolo esecutivo “civile”, senza necessità di costituzione di parte civile nel processo penale ed indipendentemente dall’esito di tale giudizio penale.
Come anticipato ulteriore profilo di interesse è la circostanza che la Procura contabile ha emesso provvedimenti di sequestro conservativo, a tutela della ragioni di credito, in contemporanea con la chiusura indagini in sede penale, così ponendo in essere uno strumento efficace di tutela del credito.
Il sequestro conservativo è infatti un mezzo tipico di tutela cautelare del diritto di credito (artt. 2905-2906 c.c.) con il quale si attua la sottrazione dei beni mobili ed immobili e dei crediti alla disponibilità materiale e giuridica del debitore (1). La disciplina processuale ne prevede l’autorizzazione ad opera del giudice in favore del creditore che abbia fondato motivo di perdere la garanzia del proprio credito e risponde allo scopo di evitare che durante il trascorrere del tempo necessario per il conseguimento della tutela giurisdizionale vengano mutate le condizioni di fatto così da rendere in concreto impossibile la soddisfazione del diritto cui il processo è preordinato (2). La norma attributiva del potere di sequestro e la regolazione dei suoi effetti è contenuta nel codice civile mentre l’individuazione generale dei presupposti cui è subordinata la concessione della misura cautelare è rinviata al codice di procedura civile (3). Il contemperamento fra le esigenze di cautela del creditore e la posizione del debitore, esposto alle possibili gravi conseguenze patrimoniali derivanti dal vincolo di indisponibilità sui beni, viene ottenuto attraverso la disciplina processuale che in particolare impone per il caso di concessione del sequestro ante causam, che l’autorizzazione dello stesso sia seguita dall’instaurazione della causa di merito (4) (art. 669 novies c.p.c.). Il sequestro ha natura “strumentale” ed ha natura di potere processuale ”accessorio” rispetto all’azione di merito. E’ inoltre caratterizzato dalla “provvisorietà” in quanto destinato a svolgere la sua efficacia finché non venga emessa sentenza o venga meno il pericolo dell’inadempimento e dell’infruttuosità dell’esecuzione tramite la soddisfazione spontanea dell’obbligo da parte del debitore (5). Presupposti per la concessione del provvedimento sono il fumus bonis iuris (ragionevole-verosimile apparenza dell’esistenza del diritto che costituirà, o già costituisce, oggetto del giudizio di merito) e il periculum in mora (timore che nel tempo occorrente per agire giudizialmente al fine di ottenere il titolo esecutivo, il patrimonio del debitore possa divenire insufficiente al materiale soddisfacimento della pretesa).
La disciplina generale del sequestro rientra nel procedimento cautelare uniforme previsto dagli artt. 669 bis e ss. c.p.c.. Tali norme, in quanto compatibili, si applicano anche nel giudizio contabile per effetto dell’art. 26 reg. proc. (r.d. 13.8.1933 n. 1038), salve le espresse deroghe previste dall’art. 5 legge 14.1.1994 n. 19 (6).
Il procedimento viene instaurato con istanza del procuratore regionale diretta al presidente della sezione competente a conoscere del merito. Sulla domanda il presidente si pronuncia inaudita altera parte con decreto motivato e provvede contestualmente a fissare l’udienza di comparizione delle parti dinanzi al giudice designato entro un termine non superiore a 45 giorni ed ad assegnare all’istante un termine non superiore a trenta giorni per la notificazione della domanda e del decreto la sequestrato. All’udienza di comparizione il giudice designato provvede con ordinanza a confermare, modificare o revocare il provvedimento emanato con decreto. Con l’ordinanza di accoglimento il giudice designato, laddove la domanda sia stata proposta prima dell’inizio della causa di merito,fissa un termine non superiore a sessanta giorni, che decorre dalla data di comunicazione al procuratore regionale, per il deposito, nella segreteria della sezione, dell’atto di citazione per il correlativo giudizio di merito.
La principale differenza rispetto al procedimento cautelare ordinario risiede nella scelta, come unico modello procedimentale, quello a “contraddittorio posticipato” (autorizzazione emessa “inaudita altera parte”), laddove nel rito ordinario (art. 669 sexies c.p.c.) il provvedimento cautelare è concesso normalmente con ordinanza sentite le parti e solo in via eccezionale (art. 669 sexies -3° comma c.p.c.) “inaudita altera parte” ( quando la convocazione delle parti potrebbe pregiudicare l’attuazione del provvedimento).
Le ragioni di tale peculiarità vengono individuate nelle necessità di tutela dell’interesse erariale (c. conti, sez. Puglia, ord. n. 1/1994, in data 31.1.1994) in correlazione con la specificità del procedimento di responsabilità amministrativo contabile, caratterizzato da una fase istruttoria preprocessuale procedimentalizzata condotta dal pubblico ministero (nella quale è previsto l’invio dell’invito a dedurre ex art. 5 legge 19/94) nel corso della quale potrebbero venire vanificate le garanzie patrimoniali (7). Avverso le ordinanze che concedono il sequestro è ammissibile il rimedio del reclamo previsto dall’art. 669 terdecies c.p.c.. Nella sua formulazione originaria il rimedio riguardava solo i provvedimenti concessivi tuttavia la corte costituzionale, con sentenza n. 253 del 23.6.1994 (8) ne ha esteso l’applicabilità anche all’ ordinanza, con cui sia “...stata rigettata la domanda di provvedimento cautelare...”
Il rimedio è ammissibile anche in sede di giudizio contabile e va presentato alla sezione giurisdizionale (9) mediante deposito in segreteria, nel termine perentorio di dieci giorni decorrenti dalla notificazione dell’ordinanza, o alla comunicazione della stessa a cura delle segreteria del giudice designato, in base al disposto dell’art. 669 terdecies che richiama l’art. 739, comma 2° c.p.c.. Aspetto specifico del giudizio cautelare è la circostanza che essendo il provvedimento autorizzato sempre con decreto “inaudita altera parte” il reclamo non può essere proposto contro l’ordinanza che “concede” o “rigetta” il sequestro ma contro l’ordinanza del giudice designato che “conferma, modifica o revoca”, non essendo ritenuto ammissibile il reclamo avverso il decreto presidenziale che si pronunci sull’istanza (sez. Sicilia, n.1/ord. del 7/1/1998 ).
Va poi segnalato che la legge finanziaria per il 2006 ha introdotto una disposizione interpretativa dell’art. 26 del regolamento di procedura per i giudizi innanzi alla Corte dei conti che amplia gli strumenti di garanzia della pretesa erariale attivabili dal pubblico ministero contabile “…comma 174. Al fine di realizzare una più efficace tutela dei crediti erariali, l’articolo 26 del regolamento di procedura di cui al regio decreto 13 agosto 1933, n. 1038, si interpreta nel senso che il procuratore regionale della Corte dei conti dispone di tutte le azioni a tutela delle ragioni del creditore previste dalla procedura civile, ivi compresi i mezzi di conservazione della garanzia patrimoniale di cui al libro VI, titolo III, capo V, del codice civile.–“ confermando comunque il ruolo centrale del sequestro conservativo in sede contabile (10). In proposito le sezioni unite civili della Corte di cassazione, con sentenza n. 22059/07 del 22 ottobre 2007 hanno confermato la giurisdizione della Corte dei conti anche con riguardo alle azioni revocatorie promosse dalla procure regionali contabili per vicende di responsabilità amministrativa in relazione al carattere “strumentale” dell’azione richiamando espressamente la disciplina e la giurisdizione in tema di sequestro conservativo.
Note
(1) M. BIANCA, Diritto civile, 5, La responsabilità, Milano, 1994, p.461
(2) C.CONSOLO, Sequestro conservativo, in AA.VV. (a cura di M.BESSONE) Casi e questioni di diritto privato- La tutela dei diritti, Milano, 1997, p.390
(3) C.CONSOLO, op. cit.,pag. 390, osserva che “...come la dottrina ha da tempo sposto in luce, il fondamento razionale del sequestro e, in genere, di tutte le misure cautelari, è quello di preservare il richiedente dagli inconvenienti che possono derivargli dal tempo occorrente all’erogazione della tutela processuale in via ordinaria. In questo ambito al sequestro conservativo spetta il ruolo di deterrente contro eventuali comportamenti del debitore lesivi dell’interesse specifico del creditore pecuniario (o del creditore di una prestazione non pecuniaria ma suscettibile di valutazione economica in ragione della traducibilità in denaro dell’obbligazione originaria in caso di inadempimento, cass. 20.11.1970 n. 2445) alla funzionalità dell’azione esecutivo-espropriativa, e quindi, in via mediata, dell’interesse all’adempimento
(4) cfr. C. CONSOLO, op. cit. ,pag. 392 il quale osserva che attraverso l’obbligo del creditore sequestrante di instaurare immediatamente il giudizio di merito viene presidiato l’interesse del debitore a non vedersi esposto a pesanti interferenze nella propria sfera patrimoniale per il solo fatto di aver contratto un’obbligazione. L’imposizione di quest’obbligo comporta infatti che al creditore viene riconosciuto il potere di aggredire il patrimonio del debitore al fine di preservare la fruttuosità della futura azione esecutiva solo a fronte di uno sviluppo patologico del rapporto tale da giustificare un’azione giudiziale. E’ cioè necessario cioè che il creditore, ove già non abbia instaurato un giudizio di merito, abbia quantomeno un interesse processuale ex art. 100 c.p.c
(5) C.CONSOLO, op. cit., pag. 392
(6) F.P. ROMANELLI, Il procedimento cautelare contabile, in Riv. Corte dei conti, 1996, 6, p. 410. Sul sequestro conservativo nel giudizio contabile cfr. anche F.GARRI, I giudizi innanzi alla Corte dei conti, Milano, 1997, pp. 515 e ss.; AA.VV. (a cura di F.G. SCOCA), La responsabilità amministrativa ed il suo processo, Padova, 1997, pp. 453 e ss.; S. ANNUNZIATA, Il procedimento cautelare nel giudizio di responsabilità e in quello pensionistico, in Amministrazione e contabilità,1996, 1, p. 76 e ss.
(7) F.P. ROMANELLI, op. cit., pag. 413, ripreso anche da F.G. SCOCA, op. cit., pag. 452.
(8) in Foro it., 1994, n. 7-8, 2005 e ss. con nota di B.CAPPONI, Il reclamo avverso il provvedimento cautelare negativo
(9) c.conti, sez. riun. n. 6/QM del 29.7.1994, n. 24/QM del 16.1.1996, sez. reg. Lazio, ord. n. 79 del 27.10.1994; sez. reg. Puglia, ord. n. 14 del 16.4.1994)
(10) Per una recente illustrazione del ruolo del sequestro conservativo con particolare riferimento al settore delle frodi comunitarie cfr. P.EVANGELISTA, Il recupero delle somme confiscate e il ruolo della magistratura contabile, in Atti del VI convegno di studi su “Sequestro, confisca e recuperi a tutela degli interesi finanziari dell’Unione europea. La legislazione comunitaria e l’attuazione nei Paesi membri”, Milano 4-6 febbraio 2010- Ed. Bruylant, Bruxelles, 2010-pagg. 325-332; nello stesso volume si segnalano T.EPIDENDIO, La confisca tra sanzione e misura di sicurezza-pagg. 157-204; L.D.CERQUA,Confisca e responsabilità delle società nel d.lgs. 231/2001-pagg. 205-214; D.FONDAROLI, Il risarcimento del danno e le sanzioni amministrative accessorie-pagg. 215-228; M.VAUDANO-A.VENEGONI, Il ruolo concreto dell’OLAF nella lotta contro le frodi e la corruzione. Indagini interne alle Istituzioni Europee ed esterne sul territorio dell’Unione europea e negli Stati terzi-, pagg. 241-260; G.MEROLA,La gestione e la destinazione dei beni immobili e dei beni aziendali sequestrati-pagg. 265-294; F.NANNI, Recupero proventi di reato:cinque anni di collaborazione internazionale e studio della prassi virtuose-pagg. 335-442; L.PICOTTI, Punti critici della confisca e prospettiva europea-pagg. 343-354; L.CAMALDO, La garanzia della pubblicità dell’udienza nel processo di prevenzione:recenti approdi della Corte europea e della Corte costituzionale-pagg. 355-368; A.BANA, Brevi cenni sulle misure patrimoniali e sulle moderne strategie di contrasto alla criminalità organizzata : le linee di tendenza a livello europeo e internazionale-pagg. 369-372; F.CAGNOLA, L’esecuzione del sequestro e della confisca per il recupero delle somme confiscate: la posizione del danneggiato dal reato-pp.373-376.
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