Cons. Paolo Luigi Rebecchi
Il 16 febbraio 2012 si è tenuta a Roma, nella sede centrale della Corte dei conti , la cerimonia di inaugurazione dell’anno giudiziario 2012, riportata con risalto dagli organi di stampa in relazione, in particolare , ai richiami contenuti nella relazioni del presidente della Corte , Luigi Giampaolino e del procuratore generale aggiunto Maria Teresa Arganelli,ai temi della corruzione nella pubblica amministrazione e ai diversi fenomeni di non corretto utilizzo delle pubbliche risorse riscontrati anche nel corso del 2011 nell’ambito dell’attività giudiziaria delle sezioni giurisdizionali della Corte dei conti (v. le testate del 17 febbraio 2012: es. La Stampa “La corruzione è sempre peggio-Allarme della Corte dei conti. Costa 60 miliardi l’anno”; La Repubblica “La corruzione sta dilagando”; Il Messaggero” Corruzione dilagante”; Il Corriere della sera “La corruzione sta dilagando”Il Mattino “La corruzione ci costa 60 miliardi”).
La Corte dei conti, accanto a compiti di controllo su pubbliche amministrazioni centrali, regionali e locali e sugli enti pubblici nonché di referto al Parlamento sui temi di finanza pubblica (ad essa intestate dalla costituzione e da varie leggi ordinarie) ha competenza giurisdizionale, prevista dall’art. 103, 2° comma della costituzione, nelle materia di contabilità pubblica (consistenti nei giudizi di responsabilità per danni all’erario e nei giudizi suoi conti presentati dagli agenti contabili) e nelle altre previste dalla legge (queste ultime riguardano nella sostanza le controversie in materia di pensioni dei dipendenti pubblici e le questioni riguardanti i rapporti fra enti impositori e concessionari della riscossione in materia di aggio e di riconoscimento dell’’inesigibilità dei tributi).
L’inaugurazione dell’anno giudiziario riguarda in particolare questa seconda attività ma nella relazione scritta del Presidente della Corte (disponibile integralmente sul sito www.corteconti.it) è dato conto del complesso dell’attività della Corte dei conti nel 2011.
In tal modo è descritta l’attività “ausiliaria al Parlamento” articolatasi in quattordici audizioni presso le commissioni bilancio, finanze e tesoro e affari costituzionali e presso la commissione bicamerale per il federalismo, tra le quali anche quella sul disegno di legge in materia di prevenzione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione (d.d.l. AC 4434 - 14 settembre 2011), nella presentazione dei referti al Parlamento previsti dalla legislazione vigente (rapporto sul coordinamento della finanza pubblica, relazione sul rendiconto generale dello Stato per l’esercizio 2010, relazioni quadrimestrali sulla legislazione di spesa, relazione sul costo del lavoro pubblico) e nell’emissione di pareri in sede consultiva resi dalle sezioni riunite della Corte su disegni di legge in materia di bilancio e di finanza pubblica.
Quanto all’attività di controllo, per quanto attiene a quello preventivo di legittimità sugli atti del Governo e delle amministrazioni dello Stato (che riguarda gli atti e provvedimenti previsti nell’art. 3 comma 1 della legge 14 gennaio 1994 n. 20), sono stati esaminati 30.686 provvedimenti di cui 29.073 ammessi al visto (ovvero ritenuti conformi alla legislazione vigente e divenuti quindi efficaci) e 1613 restituiti alle amministrazioni (con la redazione di 1399 rilievi). Tale attività ha dato luogo anche a 26 delibere della relativa sezione del controllo, riguardanti la disciplina regolamentare, la materia contrattuale, il personale pubblico, le linee generali di organizzazione della università per il triennio 201/2012, un atto di indirizzo strategico, decreti pensionistici. Oggetto di controllo sono stati in particolare le deliberazioni del CIPE, i decreti di variazione del bilancio, i provvedimenti di conferimento di incarichi dirigenziali,gli atti dei commissari nominati sulla base della disciplina della protezione civile, i conferimenti di incarichi professionali (per questi ultimi esaminati 15.482 provvedimenti in base all’art. 3 comma 1 lettera f-bis e f-ter della legge 14 gennaio 1994 n. 20).
L’attività di controllo sulla “gestione” delle amministrazioni dello Stato (art.3 comma 4 della legge 20/1994) consiste invece in una valutazione complessiva dell’attività amministrativa esaminata, che avviene successivamente o anche in corso di esercizio, sulla base di parametri di legalità, efficienza, efficacia ed economicità (e senza effetti impeditivi sul singolo atto o provvedimento). Gli effetti di tale attività di controllo, con le leggi finanziarie del 2006 e del 2007 sono stati rafforzati in quanto le amministrazioni sono impegnate ad assumere opportune misure autocorrettive e a comunicarle entro sei mesi alla sezione della Corte competente e agli organi elettivi, ove non abbiano manifestato il proprio dissenso sulle decisioni assunte in sede di controllo entro i termini perentori stabiliti. Le direzioni, i dipartimenti e le strutture operative globalmente oggetto di controllo nel 2011 sono stati 415, con 53 indagini sviluppate nell’anno, durante il quale ne sono state chiuse 17 con apposite delibere che hanno riguardato: l’utilizzazione del TFR da parte dell’amministrazione statale e le misure adottate a seguito dei rilievi della Corte dei conti, la riorganizzazione della dirigenza dopo il decreto legislativo n. 150/2009 (decreto “Brunetta”), il “passante di Mestre”, i programmi e risultati per il recupero delle rate di condono non versate, la gestione delle risorse statali destinate all’edilizia e all’ammodernamento tecnologico della sanità pubblica, la gestione di incentivi alle imprese all’interno del fondo aree sottoutilizzate, la metropolitana di Roma (linea“C” ). Quanto al controllo sugli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria (svolto da una apposita sezione centrale della Corte in base alla legge n. 259 del 1958) sono stati oggetto di controllo 331 enti, di cui 251 enti pubblici , 34 società e 46 persone giuridiche private diverse dalle società. I referti più rilevanti hanno riguardato l’ANAS spa (esercizio 2009), l’INPS (esercizio 2010), l’INPDAP (esercizio 2010), Poste Italiane spa (esercizio 2009), ENI spa (esercizio 2010), UNIONCAMERE (esercizio 2010), EQUITALIA spa (esercizi 2008-2009-2010), EXPO 2015 spa (esercizio 2010), ISTAT (esercizi 2008-2009) e Italia Lavoro spa (esercizio 2010). In tale settore viene segnalato anche l’esito della vicenda della sottoposizione al controllo dell’Ordine professionale dei farmacisti , conclusosi con la sentenza della Corte di cassazione- sezione prima civile, del 14 ottobre 2011 che ha accolto il ricorso della Federazione degli ordini dei farmacisti avverso la sentenza della corte di appello di Roma che aveva ribadito la natura di ente pubblico economico degli Ordini professionali con conseguente loro sottoposizione al controllo della Corte dei conti. La relazione sottolinea come la sentenza abbia efficacia diretta solo con riguardo ai rapporti con il citato Ordine professionale ma pone il problema dell’estensione del controllo della Corte. Viene osservato(pag. 79 della relazione) che “…la prospettazione su cui si basa la pronuncia della Cassazione…laddove trovasse una applicazione estensiva inciderebbe negativamente su un complessivo e organico sistema di controlli – quale quello previsto dalla legge 20/94-il che si rivelerebbe grave soprattutto nell’attuale momento di una generale rivisitazione del sistema previdenziale, volta a ridurre lo stesso ad unità, allo scopo di conseguire benefici sul piano razionale e di omogenea allocazione delle risorse…”.
Di ampia estensione sono poi le attività di controllo rivolte al sistema delle autonomie regionali e locali, sviluppata sia attraverso la apposita sezione centrale, sia da parte delle sezioni regionali del controllo della Corte. Sono quindi richiamate le relazioni generali della sezione centrale delle autonomie sulla finanza regionale e sulla finanza locale, che hanno posto l’attenzione, fra l’altro, per le regioni, sull’attuazione del patto di stabilità interno, sui provvedimenti diretti all’introduzione del federalismo fiscale, sull’andamento dei trasferimenti statali, sull’indebitamento , sulla spesa sanitaria e sulle recenti previsioni normative ( art. 2 del d.lgs. 149/2011) che hanno introdotto meccanismi sanzionatori e premiali relativi a regioni, province e comuni, prevedendo misure incisive a carico del presidente della regione, dei funzionari regionali e dei revisori dei conti in caso di grave dissesto finanziario della regione correlato al disavanzo sanitario e dal mancato raggiungimento degli obiettivi del piano di rientro. Quanto alla finanza locale, la sezione delle autonomie ne ha analizzato lo stato con riguardo ai risultati di esercizio 2010 tratti dai rendiconti 2010 di 5.425 comuni e 95 province. Circa il patto di stabilità viene osservato (pag. 103 rel.) che “…a giudicare dall’insieme degli enti adempienti, il livello di adeguamento agli obiettivi del patto risulta particolarmente elevato, infatti il numero dei comuni che non rispettano il patto si è ridotto drasticamente. Inoltre una sola delle province è risultata inadempiente…”. Il debito finanziario complessivo dei comuni, nel 2009 è rimasto sostanzialmente invariato rispetto al 2008 e si aggira intorno ai 63,308 miliardi di euro, mentre quello delle province, anch’esso sostanzialmente invariato rispetto al 2008 è di circa 11.701 miliardi di euro. La sezione delle autonomie ha anche reso una relazione sulla gestione della Agenzia dei segretari comunali (esercizi 2008-2009-2010). Ha inoltre adottato delibere di indirizzo e coordinamento sull’attività di controllo delle sezioni regionali, con riguardo alle linee guida cui devono attenersi i revisori dei conti degli enti locali nel predisporre le relazioni sul bilancio preventivo 2011 e sul rendiconto 2010 da inviarsi alla Corte dei conti in base all’art. 1 commi 166-170 della legge finanziaria per il 2006 e delle relazioni sul rendiconto da presentarsi, in base alle stesse norme, dai collegi sindacali degli enti del servizio sanitario. Ancora sono state emesse deliberazioni in materia di spese di personale delle unioni di comuni, di finanziamento del servizio sanitario nazionale, di limiti di assunzione di personale negli enti locali, di poteri di controllo delle sezioni regionali introdotti dall’art. 6 comma 2 del d.lgs. 149/2011 le quali , in base a tale novella, verificano le condizioni di criticità finanziaria (sostanzialmente riconducibili all’insolvenza, ossia all’incapacità di pagare crediti certi, liquidi ed esigibili vantati da terzi), per la dichiarazione di dissesto finanziario e la conseguente procedura di scioglimento del consiglio dell’ente. Tali attività di controllo hanno dato luogo, complessivamente a 6.600 deliberazioni, di cui 4.069 conseguenti a controlli relativi alla regolarità contabile e finanziaria di cui all’art. 1 commi 166-170 della legge 266/2005. Le osservazioni svolte in dette delibere hanno prevalentemente riguardato, con riferimento ai rendiconti 2009, il mancato rispetto del patto di stabilità in termini di competenza e cassa, il carente rispetto degli equilibri, soprattutto con riferimento all’utilizzo di risorse di carattere straordinario per il finanziamento di spese correnti ripetitive, l’omesso avvio di procedimenti di riequilibrio, l’elevata vetustà dei residui (entrate e spese rimaste da incassare o da pagare relative ad esercizi precedenti) e il loro consistente importo senza attenta verifica (“riaccertamento”) del permanere delle ragioni di credito. Altre irregolarità hanno riguardato la mancanza o tardiva approvazione del rendiconto, la mancata osservanza dei limiti e vincoli posti dal legislatore nazionale in materia di spese per il personale, le dimensioni e modalità dell’indebitamento, la mancata o non corretta adozione del piano delle alienazioni e della valorizzazioni immobiliari nell’ottica dell’attuazione del federalismo patrimoniale, la diffusa carenza nell’aggiornamento degli inventari e la scarsa attendibilità del conto del patrimonio, l’utilizzo improprio delle c.d. “partite di giro”, la bassa capacità di riscossione delle entrate e del recupero dell’evasione tributaria, l’erronea contabilizzazione di poste di bilancio (es. spesa per il ripiano di perdite di organismi partecipati inserita tra le spese in conto capitale a titolo di concessione di crediti anziché tra le spese correnti) , l’eccessivo ricorso ai debiti fuori bilancio e alle anticipazioni di cassa. Quanto ai controlli sulla gestione svolti dalle sezioni regionali (art. 7 comma 7 della legge 131/2003) sono stati approvati i referti relativi a ciascun rendiconto generale regionale oltre a referti specifici in materia sanitaria , sull’utilizzo dei fondi comunitari e sullo stato dei controlli interni nelle regioni. Le sezioni regionali hanno anche svolto , ai sensi dell’art. 7 comma 8 della legge 131/2003 attività consultiva in materia di spesa per il personale, riduzione dei costi degli apparati amministrativi, divieto di sponsorizzazioni. In materia consultiva e di controllo, inoltre, le sezioni riunite della Corte, in base all’art. 17 comma 31 del decreto legge 1 luglio 2009 , n. 78, convertito nella legge 3 agosto 2009 n. 102 hanno emesso pronunce di orientamento generale e di coordinamento in materia risolte in modo non uniforme dalle sezioni regionali del controllo. Sono state emesse pertanto deliberazioni in tema di linee guida per l’esercizio dell’attività di controllo, in tema di “grave irregolarità contabile”, di patto di stabilità interno (art. 77 bis commi 20 e 21 del decreto legge 25 giugno 2008 n. 12 convertito nella legge 6 agosto 2008 n. 133) anche con riferimento ( delibera n. 16 dell’11 marzo 2011 ) alle sanzioni connesse al suo mancato rispetto, di variazione di tributi locali, di spesa per il personale, di vincoli in tema di assunzioni , di spese per studi e consulenze, precisandosi in proposito (delibera n. 7/2011) che sono da escludersi dal computo della spesa in relazione al tetto fissato dall’art. 6 comma 7 del decreto legge 31 maggio 2010 n. 78 convertito nella legge 30 luglio 2010 n. 122 gli oneri coperti mediante finanziamenti aggiuntivi e specifici trasferiti da altri soggetti pubblici o privati (“…diversamente si finirebbe con l’impedire le spese per studi o consulenze seppur integralmente finanziate da soggetti estranei all’ente locale- stante la provenienza comunitaria , statale o privatistica delle risorse- in ossequio al principio di universalità del bilancio ed al rispetto del tetto di spesa programmato. Il tetto di spesa per studi e consulenze non avrebbe la funzione di conseguire dei risparmi di bilancio del singolo ente, ma di ridurre tout court le spese connesse a suddette prestazioni a prescindere dall’impatto sul bilancio dell’ente…”). Ancora sono state emesse delibere in tema di incarichi dirigenziali, rimborsi di spese per utilizzo di mezzo proprio, di spese per relazioni pubbliche e pubblicità, di determinazione del corrispettivo per la trasformazione del diritto di superficie in diritto di piena proprietà, di spese per il conferimento di incarico professionale per la redazione di un piano urbanistico, di limite di indebitamento ad un’operazione di leasing immobiliare.
Quanto all’attività giurisdizionale, le informazioni contenute nella relazione del Presidente della Corte possono essere integrate dalla relazione scritta del Procuratore generale aggiunto. Viene evidenziato come all’inizio dell’anno 2011 erano pendenti presso le sezioni giurisdizionali di primo e secondo grado n. 55.703 giudizi; altri 13.064 giudizi sono sopravvenuti nel corso dell’anno. I giudizi definiti sono stati 22.429; n. 43.338 è la rimanenza al 31 dicembre 2011. Quanto all’applicazione del c.d. “condono contabile” , ovvero del procedimento di definizione agevolata dei giudizi di appello per i fatti commessi fino al 31 dicembre 2005 previsto dall’art.1 commi 231 e ss. della legge 266/2005, sono stati emessi dalle sezioni di appello 186 decreti camerali di accoglimento e 71 di rigetto o di inammissibilità.
Le sezioni riunite in sede giurisdizionale della Corte hanno emesso 18 sentenze per la risoluzione di questioni di massima che hanno riguardato la prescrizione dell’azione di responsabilità amministrativa, il regime delle denunce di danno e della nullità degli atti istruttori di cui all’art. 17 comma 30 ter del d.l. n. 78/2009 convertito nella legge 102/2009 con modifiche introdotte con il d.l. 103/2009 convertito nella legge 141/2009, oltre a varie questioni attinenti i giudizi pensionistici.
Sono quindi ricordate alcune innovazioni legislative che hanno introdotto specifiche ipotesi di responsabilità erariale per comportamenti dei pubblici amministratori e dipendenti quali la violazione dei parametri di qualità – prezzo nell’acquisto di beni e servizi, la violazione degli obblighi di comunicazione relativi al fabbisogno di spazio allocativo degli uffici pubblici, la possibilità, introdotta dall’art. 20, comma 12 del d.l. 98/2011 convertito nella legge 111/2011, per le sezioni giurisdizionali della Corte dei conti, di irrogare delle sanzioni pecuniarie agli amministratori degli enti locali ed al responsabile del servizio economico-finanziario, laddove le sezioni accertino che il rispetto del patto di stabilità interno è stato artificiosamente conseguito mediante una non corretta imputazione delle entrate e delle uscite ai pertinenti capitoli di bilancio o ad altre forme elusive.
Nella definizione dell’ambito di giurisdizione sono state emesse numerose decisioni relative ad amministratori di società ed aziende pubbliche, pur tenendosi conto dell’indirizzo consolidato delle Sezioni unite civili della corte di cassazione (cfr. Sez. Un. civ. n. 26806/09 del 19 dicembre 2009; n. 519/2010 del 15 gennaio 2010; n. 20940/11 del 12 ottobre 2011; nn. 1419/12 e 1429/12 del 15 febbraio 2012), che distingue fra ipotesi di danno alla società (che comporta la giurisdizione ordinaria) e danno all’ente partecipante (che rientra nella giurisdizione contabile) pur precisandosi che sussiste comunque la giurisdizione contabile nel caso di soggetti anche societari laddove siano costituiti con finalità pubblicistiche e senza fini di lucro, tanto da qualificarsi organismi pubblici (Cass. Sez. un. civili n. n. 27092/09 depositata il 22dicembre 2009 relativa a RAI spa e nn. 10062 e n. 10063/2011 del 9 maggio 2011 riguardanti gli amministratori della Società consortile per azioni Expo Challenge 2008). E’ stata inoltre affermata la giurisdizione relativa a dirigenti di federazioni sportive, ad un arbitro di calcio, ad amministratori e dipendenti di società ed enti privati beneficiari di finanziamenti pubblici , di amministratori di IPAB, di professionisti progettisti e direttori di lavori pubblici.
Quanto alle fattispecie esaminate la relazione richiama le vicende collegate a fenomeni di corruzione e concussione, evidenziando che con l’innovazione legislativa di cui all’art. 17 comma 30 ter del citato d.l. 78/2009 il danno all’immagine della p.a. è perseguibile solo a seguito di condanna passata in giudicato per i reati contro la pubblica amministrazione commessi dai pubblici ufficiali richiamati dall’art. 7 della legge 97/2001 (sulla questione si è pronunciata la Corte costituzionale con la sentenza n. 355/2010 che ha ritenuto costituzionalmente legittima la norma), ed essendo state giudicate fattispecie di corruzione riguardanti ex assessore e dirigente di un comune nell’ambito di attività di assistenza ai minori, funzionari e amministratori pubblici in tema di appalti , assessore regionale con riguardo ad un appalto nel settore del turismo, truffe ad enti pubblici da parte di dipendenti preordinate alla percezione indebita di compensi. Numerose decisioni hanno inoltre riguardato le responsabilità in ambito sanitario (iperprescrizioni di farmaci, mancato raggiungimento di risultati nell’ambito di un programma di screening per la diagnosi precoce di tumori femminili, illecite percezioni di somme a fronte di prestazioni sanitarie non rese, illeciti favoritismi per il conseguimento della invalidità, illecito riconoscimento di compensi a cliniche convenzionate, condanne in sede civile di medici per errate prestazioni sanitarie, violazione del dovere di esclusività e assenze arbitrarie dal servizio), responsabilità connesse all’ “emergenza rifiuti” in Campania, illecita percezione di contributi pubblici e di derivazione comunitaria ed illecita erogazione di contributi a Paesi in via di sviluppo, danni correlati a strumenti finanziari derivati e operazioni finanziarie, responsabilità contabili e gestorie , responsabilità relative alla gestione di enti pubblici, responsabilità per la costituzione e gestione di enti e società a partecipazione pubblica, responsabilità in materia di lavori pubblici, urbanistica, appalti e forniture, in tema di riscossione di tributi, di illegittima corresponsione di trattamenti economici o indennità, per il conferimento illecito di incarichi e consulenze, per spese promozionali, spese di rappresentanza o illecito uso di auto di servizio.
In particolare, come evidenziato dal procuratore generale aggiunto, e come richiamato in premessa, la giurisprudenza contabile ha esaminato varie vicende connesse a fenomeni di corruzione nella p.a. rilevando come che le stime riguardanti l’Italia individuano un danno economico per il Paese di ben 60 miliardi di euro (relazione 2008 di Transaparency e relazione al Parlamento n. 6 in data 2 marzo 2009 del Ministro della Funzione pubblica ). La Corte dei conti, nel settore dei fatti dannosi conseguenti a fatti corruttivi o concussivi, ha pronunciato condanne in primo grado per 75 milioni di euro circa, mentre in sede di appello risultano sentenze per oltre 15 milioni di euro. Di rilievo è anche l’attività introduttiva di nuovi giudizi che ha registrato, sempre nello stesso settore, citazioni per oltre 249 milioni di euro. Con riguardo al conferimento illecito di incarichi e consulenze i dati globali individuano sentenze per 2,9 milioni di euro e citazioni per 1,2 milioni. Nel settore sanitario sono state emesse condanne per 22 milioni di euro in primo grado e 11 milioni in appello. Per il settore dei finanziamenti infrastrutturali, di origine comunitaria o nazionale, erogati a soggetti privati (persone fisiche o giuridiche) con condanne anche dei percettori finali secondo l’orientamento consolidato della Corte di cassazione (ord. SS.UU. civ. 4511/2006), sono state emesse in primo grado 111 sentenze per un complessivo danno di oltre 64 milioni di euro. Le citazioni in giudizio sono state 190 per un importo totale di oltre 157 milioni di euro. I dati complessivi in tale settore nel quadriennio 2008-2011 (successivo al riconoscimento della giurisdizione contabile sui beneficiari finali) ammontano a 274 sentenze di primo grado con condanne per complessivi 167,8 milioni di euro e 586 citazioni per un totale di 513 milioni di euro.
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